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新环保法一路走来 回应各方期盼
发布日期:2014-05-04    浏览量:3461

     国水网编者按:24日,四易其稿的《环境保护法》修订通过。历经两届人大、四次审议、两次公开征求意见,从修改到修订新环保法一路走来,回应各方期盼。环境保护部副部长潘岳表示,新修订的《环保法》贯彻了中央关于推进生态文明建设的要求,最大限度地凝聚和吸纳了各方面共识,是现阶段最有力度的《环保法》。

  一审
 
  顺国情民意,环保法首修
 
  最大变化,增设“监督检查”一章
 
  时间:2012年8月
 
  法条:47条
 
  与现行法相比,增设第五章“监督检查”,目的是强化监督检查措施,落实政府责任
 
  规定国务院环境保护行政主管部门统一发布国家环境综合性报告和重大环境信息
 
  将第二章改为“环境管理”
 
  首次规定科学确定符合我国国情的环境基准
 
  规定国家对重点污染物实行排放总量控制制度
 
  1979年开始试行、1989年正式通过实施……2012年8月27日,十一届全国人大常委会第二十八次会议对环保法修正案草案进行首次审议。
 
  与现行法相比,一审稿最大变化是将原环保法关于政府责任的一条原则性规定,扩展为“监督检查”一章,并规定公民有权向有关政府和部门申请公开环境信息。
 
  时任全国人大环境与资源保护委员会主任委员汪光焘在谈到这一修改时说,落实政府和排污单位责任,是历年代表议案中突出关注的问题。近些年,涉及环境与资源保护的行政人员违法案件呈上升趋势。对政府及其有关部门滥用行政权力和不作为的监督缺乏法律规定是现行相关法律的共性问题。因此草案扩展增加“监督检查”一章,目的是强化监督检查措施,落实政府责任。
 
  据介绍,本次条文修改是“针对部分重点内容”的“阶段性修改”。内容主要有4个方面:修改总则,体现新时期国家对环境保护工作的指导思想;调整篇章结构,突出强调政府责任、监督和法律责任;完善环境管理制度,保护改善我国环境质量;进一步明确企业责任,完善防治污染和其他公害制度。
 
  谈及为何修改环保法,汪光焘在接受新华社记者采访时称“这是代表议案建议连续多年提出的意见,也是对现行环保法和相关法律评估的结果。”
 
  他说,因为有关环境保护主要法律制度,环保法与其他相关法律之间在衔接上存在问题,需要解决的问题包括:一是与各单项污染防治法不一致的制度措施需要尽快统一;二是不适应社会主义市场经济体制的一些制度设置需要及时修改;三是实践中一些行之有效的行政责任和问责制度需要补充进来。
 
  诞生于计划经济年代的环保法,早已不适应经济社会发展要求。据统计,从1995年八届全国人大三次会议到2012年十一届全国人大五次会议,全国人大代表共2474人次以及台湾代表团、海南代表团提出修改环保法的议案78件。
 
  十一届全国人大常委会初次审议环保法修正案后,向社会公开征求意见和建议。一个月内,共收到9572位网民的11748条意见。
 
  特别值得一提的是,一审稿公布后,几乎遭到了环保界主流声音的一致抨击。
 
  9月26日,中国法学会环境资源法学研究会提交了一份专家联名意见书。这份意见书的签署者汇集了马骧聪、汪劲、王灿发、王树义、吕忠梅等12名国内环境法学界知名学者。这些平时治学严谨的学者,集体表达了“失望”。
 
  多家环保NGO也以各种形式表示反对,其主要说法是一审稿大大落后于当前环境形势,有限的修改无实质意义,例如事关环境根本问题的环境公益诉讼、公众参与、生态损害赔偿等均未涉及。
 
  11月,环境保护部在其官网上挂出3500余字的长文,提出多达34条修改意见,引来媒体热议。
 
  二审
 
  恰逢人大换届,修法体现生态文明理念
 
  最大变化,环境信息公开和公众参与写入草案
 
  时间:2013年6月
 
  法条:59条
 
  与一审稿相比,将第五章改为“环境信息公开和公众参与”,引入环境公益诉讼制度
 
  修法理念发生重大变化,体现为总则提到“推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展”
 
  “保护环境是国家的基本国策”
 
  “环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、污染者担责的原则”
 
  体现全社会共同参与理念,将保护环境义务细化为政府、企业、公民三方
 
  首次规定“国家建立、健全生态保护补偿机制”,引入“按日计罚”制度
 
  2013年6月26日,十二届全国人大常委会第三次会议对修正案草案二次审议稿进行了审议。修法期间,2012年11月8日,党的十八大召开,将生态文明建设摆在中国特色社会主义事业总体布局的高度,明确提出五位一体的战略部署。
 
  草案二审稿根据党的十八大对推进生态文明建设提出的新要求和常委会组成人员的审议意见,从定位、基本制度及主要内容等方面对二审稿作了进一步修改完善。
 
  一是修改完善环境监测制度,增加“建立环境信息共享机制”的规定。
 
  二是增加规定,未依法进行环境影响评价的建设项目,不得开工建设,并规定相应的法律责任。
 
  三是明确联合防治协调机制,规定国家建立跨行政区重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制,实行统一规划、统一监测,实施统一的防治措施。
 
  四是增加环境经济激励措施,规定企业事业单位和其他生产经营者,在污染物排放已经达标的基础上,通过采取技术改造等措施,进一步减少污染物排放的,以及按照产业结构和城乡规划布局调整的要求关闭、搬迁、转产的,人民政府应当依法采取财政、价格、信贷、政府采购等方面的政策和措施予以支持。
 
  五是进一步强化地方各级人民政府对环境质量的责任,增加规定未达到国家环境质量标准的重点区域或者流域的有关地方人民政府,应当制定限期达标规划,并采取措施按期达标。
 
  六是加强对引进外来物种等行为的规范,规定引进外来物种以及研究、开发和利用生物技术,应当采取有效措施,防止对生物多样性的破坏。
 
  七是增加规定国家建立、健全生态保护补偿机制。
 
  与一审稿相比,二审稿最大变化是将第五章“监督检查”改为“环境信息公开和公众参与”。规定了环境公益诉讼制度。草案规定,对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。
 
  依据党的十八大关于生态文明建设的精神,二审稿增加“推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展”的规定。并将保护环境作为国家基本国策写入草案,明确“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、污染者担责的原则”。
 
  十二届全国人大常委会委员王毅说:“这是第一次在法律中规定环保国策,意义重大,代表了未来文明发展的方向。”
  “违法成本低、守法成本高”是我国环境污染事件频发的一个重要原因。草案引入“按日计罚”,加大对违法行为处罚力度。
 
  规定:“企业事业单位违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令限期改正,逾期不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚。”
 
  松花江水污染造成150公里污染带,对污染者开出最高罚单100万元,然而,据专家测算,治理污染却需投资100多亿元。根据我国现行法律,对污染者罚到顶就是100万元。
 
  北京大学资源、能源与环境法研究中心主任汪劲认为,“按日计罚”是个很大的突破,也是世界各国通行的做法,这将有利于对环境损害的遏制,也有利于让环境执法硬起来。
 
  2013年7月19日~8月18日,全国人大常委会开门立法,草案二审稿再次向社会公开征集意见,共有822人提出2434条意见。其中争议最大的当推环境公益诉讼主体仅规定了中华环保联合会一家。
 
  三审
 
  再三斟酌修改,只为反映社会关切
 
  最大变化,以修订方式全面修改环保法
 
  时间:2013年10月
 
  法条:65条
 
  与二审稿相比,草案最大变化是将环境保护法修正案草案修改为环境保护法修订草案
 
  首次提出政府应加大环境保护财政投入
 
  赋予环保部门查封扣押权
 
  首次对土壤环境保护作出原则规定
 
  首次规定国家机关应使用节能节水产品
 
  首次规定排污许可证管理制度
 
  环评机构弄虚作假也要罚
 
  2013年10月24日,十二届全国人大常委会第五次会议三审环保法草案。作为备受公众关注的一次法律修改,如何进一步加强违法责任追究、完善公益诉讼制度、健全官员环保绩效考核等成为与会人员讨论的热点。
 
  与二审稿相比,三审稿最大变化是将环境保护法修正案草案修改为环境保护法修订草案。全国人大法律委员会经研究,考虑到环境公益诉讼是一项新制度,宜积极稳妥地推进,确定环境公益诉讼主体范围也需要考虑诉讼主体的专业能力、社会信誉等因素,防止滥诉。
 
  三审草案规定:对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,依法在国务院民政部门登记,专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼。
 
  政府应加大环境保护财政投入。增加规定:各级人民政府应当加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入,提高财政资金的使用效益。
 
  拟订经济政策应考虑环境影响。为进一步处理好经济发展与环境保护之间的关系,增加规定:国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织拟订经济、技术政策,应当充分考虑对环境的影响,听取有关方面和专家的意见。
 
  环保部门可查封扣押排污设备。增加规定:县级以上人民政府环境保护行政主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,可以依照有关法律的规定查封、扣押企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物的设施、设备。
 
  进一步明确生态保护补偿机制。2013年4月举行的常委会会议听取了国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告,报告提出要建立生态补偿长效机制,明确了生态补偿机制的主要方式。增加规定:国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金,确保其用于生态保护补偿。国家鼓励和引导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。
 
  对土壤环保问题作出原则规定。增加规定:国家建立土壤环境调查、监测、评估和修复制度。当前,土壤污染已经成为环境保护面临的突出问题之一,有关方面正在加紧研究起草土壤污染防治法,本法作为规定环境保护基本制度的法律,应当对土壤环境保护问题作出原则规定。
 
  环评服务机构弄虚作假应担责。增加规定:接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构在环境影响评价工作中弄虚作假,致使环境影响评价报告书严重失实,对建设项目造成的环境污染和生态破坏负有责任的,除依照有关法律规定予以处罚外,还应当与项目建设单位承担连带责任。
 
  此外,草案还规定了环保考核结果应当向社会公开、增加对单位主管人员人身处罚、国家机关应使用节能节水产品等。
  三审稿没有再次向社会公布,也没有表决。
 
  在今年全国“两会”期间,全国人大新闻发言人傅莹对记者说,通常一部法律三审通过了就可以付诸表决。但是环保法修订又增加了审议,就是为了更好地吸纳社会才智、吸纳社会各方面意见,更好地反映社会关切。希望能够切实制定出一部高质量、管用的新环保法。
 
  四审
 
  凝聚最大共识,高票通过
 
  最大变化,从“污染防治法”到“生态环境保护法”
 
  时间:2014年4月
 
  法条:70条
 
  与三审稿相比,草案进一步调整立法目的,将总则第五条“污染者担责”改为“损害担责”
 
  为提高公民环境意识,规定每年6月5日为环境日
 
  明确国家建立、健全环境与健康监测制度
 
  首次规定省级以上人民政府应当建立环境资源承载能力监测预警机制
 
  明确环境监察机构法律地位、生态保护红线制度
 
  十二届全国人大常委会第八次会议4月24日表决通过了修订后的《中华人民共和国环境保护法》,法律将自2015年1月1日起施行。
 
  这次环保法的修订,主要包括加强环境保护宣传,提高公民环保意识;明确生态保护红线;对雾霾等大气污染的治理和应对;明确环境监察机构的法律地位;完善行政强制措施;鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究;排污费和环境保护税的衔接;完善区域限批制度;完善排污许可管理制度;对相关举报人的保护;扩大环境公益诉讼的主体;加大环境违法责任等12个方面。
 
  长期以来,诞生于计划经济体制、已经实施25年的环保法,与经济社会发展特征和新理念明显不相适宜,存在诸多根本性问题。
 
  同时,长期单纯追求GDP增速的粗放发展模式,导致我国环境形势日益严峻,能喝上干净的水,呼吸新鲜的空气成了人民群众的期盼。近些年,从厦门、大连、四川什邡、江苏启东、浙江宁波到广东茂名,先后爆发的“涉环保群体性事件”告诉我们,环境问题已经成为中国最大的民生问题。
 
  党十八大提出“美丽中国、永续发展”的概念,并首次将生态文明写入党章。十八届三中全会《决定》中,生态文明体制改革成为重要议题之一。
 
  在此背景下,如何从立法层面缓解公众的环境恐惧,平衡公众诉求与经济发展关系,探索中国环境保护新路,已成为中国发展改革的重要命题。“凡属重大改革都要于法有据”,环保法修订自然受到多方关注。
 
  据了解,修订后的环保法进一步明确了政府对环境保护的监督管理职责,完善了生态保护红线、污染物总量控制、环境与健康监测及影响评价、跨行政区域联合防治等环境保护基本制度,强化了企业污染防治责任,加大了对环境违法行为的法律制裁力度,还就政府、企业公开环境信息与公众参与、监督环境保护作出了系统规定,法律条文也从最初的47条增加到70条。
 
  委员们一致认为,修订草案贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神,回应了社会的呼声和人民群众的期盼,定位准确、思路清晰,针对性和可操作性强。法律的通过,对促进我国经济转型、环境保护,贯彻以人为本的理念,将起到重要作用。
 
  环保法大事记
 
  1979年,《中华人民共和国环境保护法》试行
 
  1989年,正式实施
 
  2011年,《环境保护法》正式列入十一届全国人大修法计划
 
  2012年8月,十一届全国人大常委会第二十八次会议一审
 
  8月31日~9月30日,草案第一次面向社会征求意见
 
  2013年6月,十二届全国人大常委会第三次会议二审
 
  7月19日~8月18日,草案第二次面向社会征求意见
 
  2013年10月,十二届全国人大常委会第五次会议三审
 
  2014年4月,十二届全国人大常委会第八次会议四审
 
  2014年4月24日,《中华人民共和国环境保护法》经十二届全国人大常委会第八次会议表决通过
 
  环境公益诉讼 主体不断拓宽
 
  一审:没有规定环境公益诉讼制度
 
  二审:主体为中华环保联合会
 
  第四十八条 对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会,可以向人民法院提起诉讼。
 
  三审:全国性社会组织
 
  第五十三条 对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,依法在国务院民政部门登记,专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼。其他法律另有规定的,依照规定。
 
  四审:社会组织
 
  第五十八条 对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:
 
  (一)依法在社区的市级以上人民政府民政部门登记;
 
  (二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。
 
  符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。
 
  提起诉讼的社会组织不得通过诉讼谋取经济利益。
 
  按日计罚 从无到有从粗到细
 
  一审:未列入
 
  二审:按照原处罚数额按日连续处罚
 
  第四十九条 企业事业单位违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令限期改正,逾期不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚。
 
  三审:没有变化
 
  四审:自责令改正之日的次日起,按照原处罚数额按日连续处罚
 
  第五十九条 企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令改正,拒不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起,按照原处罚数额按日连续处罚。
 
  前款规定的罚款处罚,依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。
 
  地方性法规可以根据环境保护的实际需要,增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。

 

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