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南水北调水源区亟待跨界补偿
发布日期:2014-05-07    浏览量:3336

     南水北调工程是国家缓解京津等华北地区水资源短缺、优化水资源配置的重大战略性基础工程。按照规划,中线工程今年汛后全线通水。饮水不忘送水人,水源区为输送一江清水,做出了很多贡献。记者近日采访了国家环境经济政策研究与试点项目秘书长董战峰,请他谈一谈关于水源区生态补偿政策的看法。

    记者:目前,南水北调的水源区尚未建立有利于水源保护的流域跨界生态补偿长效机制。原因是什么?
 
    董战峰:原因主要有两点:一是对这一政策机制认识不清。我国现有法律体系中还没有涉及生态补偿的条款,不过新修订的《环境保护法》明确将完善生态补偿制度纳入其中。从基本法对生态补偿予以规定,是我国生态补偿制度建设的一个新突破。
 
    二是调水工程的区域协调机制比较弱化,主要靠中央推动,调水工程水源区和受水区难以自发地做到“利益共享、责任共担”。
 
    从整个调水工程来看,对水源地的补偿涉及到跨省问题。在我国,跨省环保合作一直是一个难题,省际之间协商达成一致意见的难度较大,如果没有中央政府出面往往是难以推进的。因此,自上而下地推动是建立针对调水工程水源地生态补偿机制的关键。
 
    记者:水源区为了确保“一江清水送华北”,做出了很多努力和牺牲。应该如何弥补水源区的保护成本和发展损失呢?
 
    董战峰:水源地不仅需要加大对水土保持、生活污水处理以及垃圾处理等环境基础设施建设项目的投入建设并确保运行,也需要加快产业结构调整,推动绿色发展转型,也由于发展受限造成发展机会成本的损失。
 
    而国家对水源区的补偿集中于污染治理和生态恢复项目建设,存在着不少问题,最显著的是补偿范围较窄。此外,还存在补偿力度不够、补偿资金使用效率不高、补偿机制不完善等问题。
 
    从保护成本角度来看,包括建设成本与运营成本,包括水源涵养与生态环境保护开展的各项措施。调水地区的环境基础设施投资由中央和地方共同承担,中央出大头,地方配套一定比例资金。事实上,这些地方很多都是财政困难。
 
    像《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》涉及的40个县中,总体属于贫困地区,国家或省级贫困县占85%。这造成地方配套资金往往不到位,投资缺口较大,加之农村劳动力转移、建设费用增加等原因,更加剧了地方环境治理投入的难度。因此,需要提高中央投资和省级财政配套的比例。
 
    在工程建设期,除了对污染治理和生态恢复项目建设采取财政投入为主的补偿外,要加大对水源区地方政府、人民群众的补偿,以及由于调水工程造成的一些企业关、迁、并、转的损失。调水工程中,水源地的地方政府和人民群众是利益受损者和生态服务供给者,不仅要重视对地方财税收入损失的补偿,更要重视对地方发展机会成本的补偿;特别是做好由于产业转型造成的下岗职工的补偿以及由于水源地库区建设造成的生态移民的补偿。
 
    当然,调水工程通水后,环境基础设施建好了,保护成本主要是环境基础设施运行成本问题,如果不能从机制上解决,将会影响水源区供水水质保障能力。
 
    记者:如何解决好水源区生态移民问题,让移民顺利安居乐业?
 
    董战峰:水源区生态移民主要是指大坝加高实行的工程移民之外,为了保护水源区的生态环境和库区水质安全,进行的部分人口搬迁。在移民过程中,应将移民与减贫结合起来,既减轻水源地环境压力,又帮助移民在新的社会环境中提高生活水平,才能保障水源区的稳定与发展。
 
    由于生态移民基本上是政府主导的非自愿移民,要强化政府在生态移民中的主导作用,国家层面应起码按照当地平均水平保障居住、生存、发展条件。要将生态移民与生态建设相结合,与当地的产业结构调整相结合。
 
    同时制定相应的生态移民政策,除了对移民实施直补政策外,要重视市场补偿、技术补偿、智力补偿等多种补偿手段的运用,要结合当地产业结构发展特征,为移民群众做好职业技能培训等,更好地适应社会发展。
 
    记者:南水北调的不同时期,分别应该采取什么方式的补偿?
 
    董战峰: 在资金来源上逐步由国家纵向财政转移支付向受水区和水源区的横向转移支付转变,政府主导型向市场主导型转变。
 
    调水工程建设期,由于水源区生态环境建设的受益主体涉及地区和群体众多,难以明确界定。尽管工程建设的目标主要是为华北地区供水,但是考虑在现有的社会制度下,通过横向的区际间生态补偿,要求在建设期由受水区承担一部分生态环境建设补偿的责任,事实上难以操作。因此建设期的补偿主体主要定位在中央政府和水源地所在地,主要以国家纵向财政转移支付、政府主导为主,市场化手段难以应用。
 
    在工程运营期阶段,华北受水区开始享受到供水服务,此时的主要生态补偿主体应该为水源地和受水区,利益相关方关系明确,可以根据受益者付费原则构建水源区和受水区之间的横向转移支付补偿方式,实现由政府主导型向市场主导型转变。可逐步建立中央政府协调监督下的基于供水区和受水区协商的市场交易制度。
 
    至于地方补偿资金来源,对受水区各省,工业和城市生活用水可通过提标加价,作为生态补偿基金来源,通过横向转移支付落实到水源区。
 
    根据测算,对受水区的提标水平应为:河南省增加0.15元/m3,河北省增加0.19元/m3,北京市增加0.64元/m3,天津市增加0.97元/m3。
 
    记者:如何协调水源区和受水区两个区域的利益需求?
 
    董战峰:这实际上是补偿主体的责权分工以及利益均衡问题,协调两个区域的利益需求的目标是权责一致,生态利益与经济利益均衡。责任分工应该根据受益程度和水平的高低,以及社会经济基础和条件来综合确定。
 
    对于水源区来讲,在工程运行期,最关心的是如何能够在护好水的前提下,加快绿色转型,创造绿色GDP,实现绿色增长;对于受水区来讲,最关心的是如何能够在可接受的价格水平下享受到供水服务。因此,协调供水区与受水区的诉求,需要中央、供水区、受水区一起来议定有关事项,包括补偿范围、应该如何设立补偿标准,以什么形式来实现双方均比较满意的补偿等。
 
    记者:怎样建立与补偿挂钩的水环境保护绩效评估机制?
 
    董战峰:实施绩效管理是环保公共管理的大趋势。调水工程投入了大量的人力、物力和财力来实施生态补偿,但是资金使用是否有效、补偿有何效果、投入效果与生态补偿目标是否一致等需要从管理决策上予以科学回答,很有必要建立生态补偿绩效评价制度。
 
    生态补偿绩效评价一般至少应包括3个方面,即生态效益、经济效益和社会效益评价。我建议,调水工程生态补偿绩效评价可这样来实施:
 
    首先,可根据生态补偿政策基本目标,建立绩效评价指标体系,采用定量和定性结合的方式判断生态补偿政策的实施效果。
 
    其次,建立配套的区域生态环境质量评估、生态环境质量的年度调查和统计制度、水质定期监测评估制度,建立与生态补偿机制相结合的生态环境评价考核机制,将生态环境指标纳入县区考核评价体系。
 
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